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浅谈公共投资效益审计的审评原则和评价指标

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作者:史枫。 TAGS:评价,指标,原则,审计,投资,效益,
   经过二十多年的探索和发展,我国固定资产投资审计工作体系已初步建立,通过公共投资项目效益审计,对公共投资项目的资金使用效益和建设效果进行评价,揭露重大违法违纪问题、严重损失浪费问题以及决策失误和管理不善问题,提出促进规范政府投资行为,完善公共投资项目管理,提高投资效益的审计建议,是当前投资审计工作的发展趋势

  一、公共投资项目效益审计概念
  公共投资项目,是指由政府财政性资金或政府组建的特定机构通过资本市场融资筹集的资金投资或参与投资的项目,也包括国有企业事业单位投资的项目。公共投资项目按照项目性质的不同,可以分为经营性公共投资项目和非经营性公共投资项目。效益审计,即指由独立的审计机构或人员,依据有关法规和标准,运用审计程序和方法,对被审计单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行审查、分析,评价经济效益的优劣,提出改进建议,促进其管理、提高效益的一种独立性的监督活动。
  公共投资项目效益审计,是以促进和提高公共投资项目建设资金的管理水平和使用效益为目标,以公共投资项目的投资决策、投资管理、资金使用和投资效果为主要审计内容,以项目建设结果为导向,以揭露问题为切入点,结合对投资领域相关政策的评价,融真实性、合法性、效益性为一体的效益审计。通过检查项目的经济效益和社会效益,对资金使用的合规性、经济性、效果性、效率性作出评价,提出改进资金使用和项目管理的意见和建议。
  二、公共投资效益审计的审评原则
  公共投资效益审计依照评价指标和标准进行审计和评价,但在审评过程中既要充分体现经济性、效率性和效果性相结合的原则,又要从中国的实际出发,具有可操作性。为此,必须坚持几项基本原则:
  1.综合评价原则
  是公共投资评价必须遵循的一条基本原则,即在评价项目经济效益时,不但要评价微观经济效益,也要评价宏观经济效益;不但要评价近期经济效益,也要评价远期经济效益;不但要评价局部利益,也要评价全局利益等。对政府来讲,公共投资项目的取舍,主要应取决于项目自身的社会效益,这种社会效益本质上包括两层含义:一是对公共福利的贡献度,二是对经济运行的助推作用。在研究中国公共投资效益审计指标设置工作中应充分体现这个原则,确保中国的公共投资效益审计工作在一开始就有一个正确的方向和较高的起点。
  2.合理布局原则
  公共投资项目评价必须注意项目实施与整体企业布局、公共设施布局之间的关系,必须认识到公共投资项目之间、公共投资项目与竞争项目之间存在有多种内在技术性、经济性联系和外在综合效应。新的公共投资项目的决策必须注意这种联系的联动效应。
  3.项目配套建设原则
  评价一个项目,既要考虑各个项目之间的配套问题,也要安排好项目内部的相互配套和合理衔接的问题。如果只抓主体工程,不注意配套工程,即使建设起来也容
[论文网 lunwen.nangxue.com]易变成“展览项目”,不能发挥其效益。在具体的评价工作中,对拟投资项目的工程内容要十分熟悉,工程量计算要准确,这样才能打足项目的投资额,从资金来源上保证项目实施的顺利进行。
  4.评价方法的规范性原则
  公共投资评审要采用各种价值指标和实物指标以及时空指标,在选取指标时要考虑实用性、针对性和可操作性,同时还必须讲求规范性,只有规范,才能具有可比性和时效性,才能有说服力。
  5.可比性原则
  可比性原则包括两层含义,一是在评价工作中费用与效益的计算范围必须一致,根据项目特点、研究深度和实际需要,对不同时期的投资、经营费用、效益进行评价时要运用相同的指标体系,使其更具可比性。二是在许多方案比较过程中,必须遵循可比原则。在项目经济评价中,为了实现某种经济目标,必须提出两个或两个以上的技术经济方案,在这些方案中进行各种指标的比较分析,选择最优方案。因此,各个方案之间指标的可比性,事实上就成为投资评审的前提条件。
  三、关于公共投资项目效益审计的评价指标
  公共投资项目效益审计的评价标准或评价指标是当前效益审计实践中遇到的亟待解决的问题,许多行业虽然都已经存在由国家主管机关颁布的相应的评价标准,但由于制定评价标准的出发点和目的不同,行业主管机关所制定的评价标准更多的是评价项目的实施过程是否规范、效益是否满足预期要求,而对项目决策是否科学合理、是否存在负面影响,以及资金的使用是否存在损失浪费,都关注得较少。因此,在借鉴行业标准的基础上,建立既满足审计需求又符合行业特点的效益评价指标就是非常必要的。
  国家重点建设项目效益评价指标体系可分为两类:一是财务类评审指标,另一类是非财务类指标。在具体实践中,要结合项目特点,区别不同情况,选择相关评价指标,主要有以下几种指标,一是国家、行业和部门确定的有关通用指标;二是国家统计部门颁布的适用于绩效评价的通用指标;三是投资项目管理审计、财务收支审计和效益审计的真实性、合规性和有效性的定量指标及其有关法律法规要求的指标。要结合项目的具体情况确定各指标的权重。由于政府的投资项目大都是公益性或准公益性的项目,不以盈利为目的,主要是为社会公众提供公益性服务,衡量其效益就不能只看其自身的经济效益,更应当注重其满足社会共同需要的优劣程度及推动国民经济和社会事业持续、快速、健康发展的效果,更应该从宏观效益、社会效益、生态效益和可持续发展方面来评价项目的投资效益。所以,这类项目所采用的指标,少用一些以盈利为目的分析评价的指标,其权重分值的比例就应当低一些。
  
  参考文献:
  [1] 审计署办公厅编写《审计署2008至2012年审计工作发展 规划》,2008年7月
  [2] 中国审计学会刘英来编写的《公共投资项目效益审计研讨 会综述》,2006年,《审计研究》第4期